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经士智库美对华政策研究系列之三：拜登政府台海政策展望

田士臣上校

编者按：美国总统拜登上任伊始，即组建中国问题评估团队，为其制定新的对华政策提供专业建议。目前，美新政府对华政策的有关考虑考虑渐露端倪。经士智库组织以陈晓博士牵头的中美关系专家团队，在广泛搜集梳理原始素材的基础上，通过国际国内对话交流进行深入研讨，从整体和领域、方向对美新政府的中国政策形成一定认识，现将该独立报告分领域方向系列刊出，本文为第三篇，聚焦拜登政府台海政策。

台湾问题是拜登政府当前构建对华政策的核心部分。拜登就任后在台海议题上的言行超出一般预期，美前高官访台、军舰出现在核心区域、半导体合作加速等表明，拜登政府很可能启动美台之间的全面合作，在供应链、网络安全、数字经济、民主人权等领域实现突破。相比特朗普时期，全面“质变”的美国涉台政策正在酝酿中。

一、拜登政府的对台政策目标

（一）行政当局的主要考虑

拜登总统的决策团队大多对涉台问题持较温和的态度，在涉台政策上表现出回归“战略模糊”的明显倾向，既遵守“一中”原则，又谋求与台湾深化全面合作。目前看，拜登行政当局把对台军售和助台拓展“国际空间”作为短期内的施政重点：

通过继续向台出售武器，助台提升“自卫”能力。美国防部负责政策的副部长科林·卡尔认为，拜登政府应继续向台湾提供武器，以应对海峡两岸日益加大的军力差距；印太事务协调官坎贝尔指出，作为《与台湾关系法》的承诺，美国应根据台当局需要，在不事先与中国大陆协商的情况下，根据台当局的需要向台提供防御性军事设备；助理国防部长拉特纳认为，美国高层应不断重申对《与台湾关系法》的承诺，同时调整现有政策，开始双边军事演习，包括旨在强化对中国威慑的海空演习。

强化美台合作，支持台湾参与“国际事务”。美国务卿布林肯正式就任前，在参议院提名听证会上表示，期待台湾在国际社会扮演更重要的角色，认为台湾应当以多种形式参与到各类国际组织中；坎贝尔表示，美国长期以来一直公开支持台湾有意义地参与国际组织，一贯反对单方面决定台湾政治地位的任何壁垒；总统国家安全顾问沙利文声称，美方可以通过多种方式加强与台湾的外交和安全关系，推动与台湾方面签署双边投资协定和自由贸易协定，在国际空间中帮助台湾获取更多的参与机会。

（二）国会的主要考虑

支持台湾作为美国民主、共和两党的“共识”之一，并没有因总统轮替而受到根本影响。目前看，拥有“台湾连线”等涉台交流机制的美国国会，最关心的依然是维持台海的稳定与保护台湾的安全。美国共和党参议员斯科特2月下旬联合共和党众议员雷申塔勒，分别在参众两院提出《防止台湾遭侵略法》，旨在进一步加强美台关系，并增强台湾抵抗“中共侵略”的能力。同月，众议院的民主党人舍曼与共和党人金映玉推出一项议案，要求国务卿落实有关举措，恢复台湾在世卫组织及其执行机构世界卫生大会的观察员地位。美国会两党在支持台湾方面存在的高度共识，将有可能推动拜登行政当局采取更多挺台举措。

（三）智库学者的政策主张

近年来，随着中国实力持续上升、台海两岸军力差距逐渐增大，有关美国是否应否支持台湾以及如何支持台湾等问题，成为美国智库学者的讨论热点。相比而言，更多学者同意在两岸问题上给予台湾一定的支持，这将为拜登政府制定更激进的对台政策提供了理论支持。

建议美政府放弃对台“战略模糊”政策，明确挺台反对大陆“武统”。美国外交关系委员会主席哈斯与高级研究员萨克斯在《外交事务》杂志撰文，呼吁美国结束对台战略模糊政策，清晰表达对台支持，声明美国将果断回应大陆针对台湾的任何武力行为。奥巴马时期的国防部长帕内塔3月参与研讨活动时表示，“美国不会允许大陆占领台湾，破坏台湾独立地位，中方会意识到美方在这件事情上是认真的”。战略与国际研究中心学者葛来仪，作为长期友台的美国智库人士，也支持美方作出以上调整。

反对美政府在台湾问题上突破既有框架。卡托研究所高级研究员班多认为，美国对台政策的选项有很多，如果在军事方面过于冒进与中方开战，代价并非美国所能承受。哈佛商学院讲师泽尔克认为，结束对台“战略模糊”政策等表述，看似有助于美国摆脱对台政策的部分困境，实际上不能解决任何问题；真正结束“战略模糊”，美国必须设计相应的政策予以配合，而不是仅仅做出一些简单的政治表态。布鲁金斯学会高级研究员何瑞恩指出，对于特朗普时期一些较为激进的做法，拜登政府只会进行部分继承，同时安抚两岸，不特意激怒一方也不鼓励一方现阶段最好的选择。

二、拜登政府在台海问题上可能采取的措施

台湾问题一直是中美之间最敏感、最重大的议题，事关中美两国关系的整体稳定。目前看，拜登政府针对台湾问题，可能采取以下措施：

回归对台“战略模糊”路线。特朗普时期，美涉台政策不断出格，原有的框架逐渐被打破。拜登时期，过于激进的举动大概率会减少，对台“战略模糊”性或将回归。美国防部负责政策的副部长科林·卡尔认为，几十年来，保持战略模糊一直是美对台政策的指导原则，新政府也应坚持这一政策。美方涉台政策在拜登时期有望相对克制，即在不刻意激怒中方、不破坏中美涉台基本原则的前提下，与台保持沟通协作。这将为中美关系带来一定程度上的确定性，同时为台当局的一些越界行为形成一定牵制。

军售和军事合作或有所克制。拜登政府可能会重新评估美台军事关系，适当控制台当局的军备需求，同时调低美台军事合作的姿态。特朗普时期采取的拆分军售方式，也有可能回归至整体打包方式。但是，美台军事关系不会中止。正如国防部长奥斯汀在提名听证会上所表示的那样，“美台之间的合作关系坚如磐石”。

增强美台在经济及其他非政治领域的合作。拜登时期，出于维持中美战略稳定的考虑，美或有意调低与台当局的政治互动，但会提升与台在经济等领域的合作力度。由于台当局已先行扩大开放美国牛肉与猪肉进口，为美台相关事务的磋商留下了可能性，《台美贸易暨投资架构协议》相关谈判或成为拜登政府后续推动美台合作的方向。同时，台美之间GCTF相关的合作架构也将维持，美台之间也会把文化交流、抗疫合作等作为重点予以推进。

三、拜登政府对台政策评估

特朗普政府在涉台议题上倾向采用直接、具有挑衅性的举措。相比而言，拜登政府将避免直接刺激中方。但是，在一些务实领域，拜登政府不仅没有完全放弃特朗普时期的措施，甚至可能更进一步。未来，中国在美涉台有关议题上需高度警惕，要做好与美既合作又斗争的两手准备。

美台科技联盟抗中的目的性逐渐明晰。拜登政府在经济科技领域有意强化对台支持，官方与非官方交流都有所增加。尤其是在美台共同关心的半导体与供应链领域，美方目前的官方表态和有关动作都在增加。美政府一方面加强英特尔等企业在本土发展，一方面强化与以台积电为首的台湾半导体产业的联动，除现有的500亿支援半导体产业发展计划外，年内还可能在摇摆州增加新的产能投资计划。美台科技联盟具有抗中性，对此中国应预有准备。

美台交流或延伸至国际平台层面，将对冲中美关系正向发展。民进党当局有意推进在台湾构建所谓国际NGO中心的计划，有关计划已得到美国一些智库的支持，美方甚至可能推动台湾在亚太区内建立NGO等组织的活动基地。同时，台湾加入特定国际组织的有关主张，也可能受到拜登政府的支持。美台在上述领域的勾连一旦加强，将使中美在国际社会的正面互动面临新的阻力，不利于中国塑造和运筹中美大国关系。

形式很严峻，跟本问题是美国要带盟友围堵，看看中国如何破局，军事发展是很紧迫了，卡脖子技术也要加快发展。