文章来自: 天风宏观宋雪涛

核心观点

有可能在今年召开的二十届三中全会将是宏观政策的一条重要主线。土地要素可能就是“妨碍中国式现代化顺利推进的体制机制障碍”和“最突出的问题”之一。改革的紧迫性可能体现在三个方面。第一，当前土地要素流动市场化程度还不够高、交易范围仍然较窄。第二，“人地挂钩”有待进一步加强。第三，后地产时代的土地财政退坡问题。优化“耕地占补平衡制度”可能是未来的改革方向，而将土地要素流动与新型城镇化相结合、实现“地随人走”可能是改革的具体举措。

二十届三中全会将是今年宏观政策的一条重要主线。2月19日的中央全面深化改革委员会第四次会议[1]给三中全会埋下伏笔，勾勒出改革的雏形。会议强调，

今年是全面深化改革的“又一个重要年份”，改革内容要聚焦“妨碍中国式现代化顺利推进的体制机制障碍”，改革举措要“有鲜明指向性，奔着解决最突出的问题去“，“改革味要浓、成色要足”。其中，“增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力、建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度”，排在了本次深改委会议议题的第一位。显然，土地要素管理制度可能就是“妨碍中国式现代化顺利推进的体制机制障碍”和“最突出的问题”之一。

会议指出“要统筹好区域经济布局和国土空间利用”，言外之意是当前土地的分配并没有充分匹配区域经济布局的分化，还有进一步改善的空间。

主要内容

有可能在今年召开的二十届三中全会将是宏观政策的一条重要主线。土地要素可能就是“妨碍中国式现代化顺利推进的体制机制障碍”和“最突出的问题”之一。会议指出“要统筹好区域经济布局和国土空间利用”，言外之意是当前土地的分配并没有充分匹配区域经济布局的分化，还有进一步改善的空间。区域协调发展并不是区域平均主义，而是根据不同区域的资源禀赋来配置生产要素，最大化地发挥比较优势，形成优势互补。有的地区适合发展工业，就应该给予更多地工业用地指标；有的地区人口持续净流入、住房需求不断增加，就应该提高其住宅用地指标；而有的地区适合发展农业，则应该扩大其农用地面积。但从各省份城区人均建设面积拥有量和工业增加值的比较来看，建设用地的分布与工业发展并不完全匹配。截至2022年，甘肃城区人口平均拥有的建设用地是广东的1.7倍，而工业增加值仅有广东的7%。因此，土地要素，尤其是建设用地指标有必要进行跨区域流动。




本次会议强调“

对一些探索性但又十分紧迫的改革举措，要深入研究、稳慎推进

”。改革的紧迫性可能体现在三个方面。


第一，当前土地要素流动市场化程度还不够高、交易范围仍然较窄。2021年1月31日，

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办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》，要求“推动经营性土地要素市场化配置”、“完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，形成与市场价格挂钩的动态调整机制”、“探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制”。我国的土地要素流动以保护耕地为前提，采用的是“耕地占补平衡制度”——即非农建设占用耕地“占多少，垦多少”，如果缺少新开垦耕地的自然条件，就需要从其他区域进行调剂。但在现行制度下，调剂以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，用地指标跨省交易仍然需要用地省份先向中央申请、中央再找其他省份补充耕地，交易价格也相对固定，尚未建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。


第二，“人地挂钩”有待进一步加强。有的城市不断吸引人口流入，但建设用地面积并没有以相应的比例增加，导致人均占地面积不断下降；有的城市人口持续流出，但建设用地面积并没有相应减少，导致部分土地闲置。比如，2022年江苏城区人口增加了45万人，但建设用地面积反而减少了981平方公里；而四川城区人口减少了145万人，但建设用地面积增加了17平方公里。


第三，后地产时代的土地财政退坡问题。土地出让收入是地方政府的重要财源，近年来，土地出让收入占地方综合财力30%左右，占地方政府性基金收入90%左右。随着房地产的下行，地方政府土地出让年收入已经从2021年的8.5万亿元大幅下降到了2023年的5.8万亿元。并且，由于房地产需求在中长期还将继续回落（详见报告《地产下行的尽头：多少亿平是终点？——中国房地产市场的长期需求测算》，2022.10.22），过去依托于商品房的土地财政可能仍要退坡，尤其是人口净流出的城市压力更大，如何在后地产时代挖掘地方财源的新增长点是当前财税体制改革的关键。因此，优化“耕地占补平衡制度”可能是未来的改革方向，而将土地要素流动与新型城镇化相结合、实现“地随人走”可能是改革的具体举措。风险提示：土地管理制度改革的推进节奏存在不确定性；用地指标跨区域交易不及预期。