近日，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，县城是城乡融合发展的关键支撑，对促进城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义，并在总体要求的基础上，指出要分类引导县城发展方向、培育县城特色优势产业、完善市政设施、强化公共服务供给、深化县城建设体制机制改革等。

从背景来看，《意见》是《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》下的重要部署，据报道，规划特别提出要实现大中小城市和小城镇协调发展的城镇化发展格局，尤其推进以县城为重要载体的城镇化建设，目前多地（如山东、重庆、安徽等）已发布省级新型城镇化规划（2021-2035）也均遵循这一思路，即认为县城有助于促进城乡融合发展、乡村振兴，县城要进行补短板强弱项，成为农业转移人口就地城镇化的重要补充。而在今年3月国家发改委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中，也提出"推进以县城为重要载体的城镇化建设”。同时，县城作为城乡融合发展的重要环节和空间过渡，也有助于提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补，可以同时为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

据统计，截至2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人；其中，1472个县的县城常住人口~1.6亿人，394个县级市的城区常住人口~0.9亿人，合计占全国城镇常住人口近30%。我们统计了川渝闽湘四省的县常住人口城镇化率，2018-2020年常住人口城镇化率增长并不快，且分化较大，部分县城的人口流失现象较为显著。不过据国家统计局统计，截至2021年底我国农民工人数有2.93亿人，考虑到其家庭，对应的人数将更多，虽然农民工或多数已被算入城镇常住人口，但其接受的公共服务或有继续扩面和改善的空间。2015年，我国外出农民工流向中有33.3%为小城镇，这也是县城成为城镇化建设重要载体的依据之一。

但县城的城镇化建设，需要基于"产城人”战略的综合发展，并非简单地加大基础设施建设，产业、基础设施、公共服务等要做到共同配套发展。因此，我们认为基于县城的基础设施空间会低于中国本世纪前20年的城市化建设较快发展阶段，而《意见》也指出要"合理把握县城建设的时序、节奏、步骤，推动试点先行”，在结构上，发改委规划司有关负责人指出，将"重点完善市政交通设施，提高县城与周边大中城市互联互通水平，健全防洪排涝设施，增强防灾减灾能力，加强老化管网改造，推动老旧小区改造，推进数字化改造”。

在地方隐性债务严监管大方向不变的前提下，我们认为不宜高估短期内县城基础设施建设对基建的提振。根据住建部发布的数据，县城与建制镇市政公共设施年度投资体量约为城市的20%，低于其承载的全国城镇常住人口占比，存在改善空间；其中2018年，县城与建制镇相应投资量较2017年缩量，这或与地方隐性债务自2018年监管加强有关。《意见》指出，"县城建设建立多元可持续的投融资机制，对公益性项目加强地方财政资金投入，符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持；对准公益性项目和经营性项目鼓励增加中长期贷款投放，支持符合条件企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。有效防范化解地方政府债务风险，促进县区财政平稳运行”。从债券市场看，截至2021年底，市场城投债余额中区县级占比近30%，且统计的816家中有299家存量债券较2020年有不同程度下降；而去年4月以来至今年5月初，县城新型城镇化建设专项债券合计发行也仅456亿元，对基建投资的拉动有限。

综上，我们认为县城城镇化的融资来源是中期内需要面临的问题，需要在产业、农业转移人口市民化机制、土地等体制机制和政策措施多方发力下才能得以解决，短期内对其提振的作用不宜过高估计。