主持人：调研组负责人 吴静

会议时间：2021年7月27日

一、     政策出台基于人口形势的判断

1.   对人口和计划生育这个领域，政策上的调整是不定期的。国家认为很重要的时候会出台一些决定。前面“二孩政策”也是，这次“三孩政策”也是。这一次和以往的政策都不太一样。写得非常详细，务实，具有可操作性。

1)   第七次人口普查，是此次决定出发背景，调查结束了90年以来，对中国生育水平的一些历史性争论，比如一直不承认总和生育率（该国家或地区的妇女在育龄期间，每个妇女平均的生育子女数）低于生育更替水平。

2)   1992年通过调查，当时中国妇女的总和生育率已经低于更替水平，低于2.1。但后来又说数据造假，没这么低。2000年人口普查这个数据是1.2，大家还是不相信，觉得可能要交社会抚养费，有瞒报漏报动机。所以一直有论调认为中国的总和生育率在1.8左右。国家人口发展战略提出目标，希望总和生育率低于更替水平，希望稳定在1.8左右。所以对这个战略，一直有争议，没有达成共识。2012年1.18,2015年降到1.05。当时很多人认为，中国不可能有这么多低的生育率。

3)   2004年的时候研究国家人口和发展战略，2006年有全国生育状况调查，当时中国总和生育率在1.87。虽然处于低生育率阶段，但低不太稳，面临大幅度反弹风险。2007出台《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》：遏制出生性别比快速上升的势头，千方百计稳定低生育率。学术界对这个决定有一些争议。

2.   七普数据出来后，2020年出生了1200万人，总和生育率是1.3。个人推算，1.3可能是四舍五入的结果，可能在1.26~1.29之间。为何这么介意这个数据，因为对生育率的判断有几个非常重要的指标。

1)   更替水平。低于2.1，或者2.0。母亲生育的女儿进入结婚生育年龄，可以更替母亲。更替水平以上，对封闭人口来讲，人口数量肯定是增长的，替代的时候一代比一代人多。低于更替水平，变化方向不一样。对封闭人口，人口一定是越来越少。欧洲学者认为进入1.5是进入低生育陷阱，算是一个经验说法。

2)   1.3是超低生育率。如果不考虑性别比，1.3里面0.65是女孩，她再生孩子再打6.5折。如果再考虑性别比，可能是六折。50年女儿和母亲的比例关系，不到40%。这个下降速度很快。

3)   为何这么介意超低生育率，国家的长期战略目标觉得人口总量太大，但过快的减少造成结构性的问题。代际之间、养老金支付比例等等。所有的规划，都不是围绕这个预期目标进行的。中国人口形势要想恢复到一个合理的区间，非常迫切。

3.   好消息是，出生性别比发生了很大的变化。原来非常高，高的含义是，你生育率比如是2.1%或者1.5%，里面有过多男孩，尤其是选择性生育。虽然现在生育率下来了，但性别比朝着正常方向发展，但也不会很快正常。性别比涉及到婚姻里的挤压性。

4.   坏消息是，中国一步步在低生育率陷阱里，造成人口负增长加速，需要高度警惕的。

二、     对政策效果的评估

1.   全面二孩的政策效果基本结束。二孩政策出台的时候，专家2017年提出“单纯的二孩政策是不足以助力中国跨越低生育率陷阱”。但生育率还是会持续下降，原因：

1)   高生育率人群不断减少，低生育率人群不断增加。所谓低生育率人群受教育程度高，高中及以上。这个人群的生育意愿要比初中及以下的人低很多，这就是生育梯度。生育梯度的存在，促进生育率不断下降。

2)      中国区域差别很大。很快全面进入低生育率陷阱。

2.       2019年死亡人口是998万，2020年未公布，但新冠疫情影响，应该不低于998万。2020年出生人口是1200万。如果这样假设的话，2020年自然增长率比2019年下降了一半。2019年是千分之三多，2020年自然增长率推算不到千分之1.4，净增长约200万人。

3.   2021出生人口应该是五连降，明年还会下降。调研一些地区下降幅度大的是百分之十几，一些县级单位下降超过20%。2021年再这么降下去，随时面临负增长。以前我们预计2025左右会负增长，现在这个趋势下去，除了1960年自然灾害原因，中国可能长期持续负增长。现在是高度重视。

4.   三孩政策对人口总量影响会非常小，可以忽略不计。可能年度增加3%以内的可能性比较大。没有三孩政策的时候，三孩大约是150万左右。这个效果对冲不了一孩生育下降，和晚婚晚育的影响。现在能稳定就不错了。

5.   总人口将面临快速负增长。对人口结构和区域可持续发展等，都会带来问题。中国以往是增长型的人口。

1)   根据七普数据，黑龙江、吉林、内蒙、辽宁、山西和甘肃等六个省级单位，进入负增长。黑龙江下降16.87%。吉林下降幅度是12.34%，其他的地区都是2.6%多。一般人口数据都是千分之几，现在是百分之几，下降幅度很大。6个地区合计人口数，占到全国的13%。

2)   湖北、湖南、江西、安徽、云南等，人口增长幅度不到全国水平（5.03%）的一半。这些区域下一步马上负增长。这几个地方占到全国人口的20%。

3)   户籍人口负增长，上海已经负增长。北京如果不是大规模人口迁移和流动，户籍人口已经负增长。

6.   年轻人口的特大城镇化，也造成很大影响。20-39岁的人口，集中在大城市和特大城市，占比是高的，生育率是低的。

1)   从2013年开始，初婚的人数一直下降，下降幅度非常大。2019年初婚是600多万对，2013年是1200多万对，下降了41%。一方面有婚姻推迟的原因，还有育龄妇女人数减少的原因。低生育率陷阱的表现形式，也有离婚率上升等。

2)   人口的大城市化，造成所谓结婚负担、生育养育负担很重。

7.   低生育率陷阱机制已经形成，短期内很难破除，不是单一政策可以改变：

1)   低生育率陷阱人为机制是，降低到某一个水平，一代母亲比一代少。实质上会造成人口学问题。婚姻模式一般丈夫大于等于配偶年龄的比例占到75%（大三岁），小于妻子的是20%。在人口年龄金字塔里，新生儿不断减少，结婚男性年龄的人口假设是1600万，但比你小三岁的年龄段才1100万。这样持续减少的话，加上性别比，受教育程度，会有一个持续挤压，造成结婚难。贫困地区尤甚。

2)      社会学机制。对下一代的预期发生非常大的变化，好像只要没考上985、211，就想没考上大学。预期变化用能力无法弥补的，用金钱去弥补。

3)   房价的上涨非常快，特大城市化也造成了结婚成本、养育成本等各种成本的上升。

三、     对《决定》的分析

1.  一把手亲自抓负总责，这个是非常重要的一个说法，92年的时候也说过这事。当时控制生育率是一票否决，会有具体的指标，落实任务等。

2.   一老一小问题。很快会落实的，就是各种假期等。制度上政策层面解决，不需要花费很多资源的，就会出台。

3.   直接影响生育养育成本的。生育本身不是大的成本，但养育和教育的成本很高。我们的短板是0-3岁托育问题。

1)   这个阶段的教育，机构把孩子当成一个很重要的赚钱工具。第16条说，发挥中央预算投资引导和撬动的作用，要建设一批质量有保证、价格可接受的机构解决问题。0-3岁的养育也很影响职业妇女就业，家庭关系等。

2)   现在虽然有很多公立幼儿园配置，但人口的特大城市化，公立园承担不了托育的职能。私立幼儿园前几年又出事。未来规划会把这块建设落实。

3)      决定中首次提到，教育体现中国传统文化。儿童所谓早期教育，很多都是西方，日本，美国的产品，这方面会发生改变。这次对校外培训机构的打压，后续对教育思路，教育改革都会跟上。

4.   第19条，对住房的要求，个人税收的调整等，需要财政上的平衡。以前儿童教育也有扣税补贴，但力度不大，不过落实速度非常快。这次不确定，会不会向上次一样落实非常快，力度会更大。这得取决于中央的决心，还有地方的情况。

5.   公租房的问题，不仅仅是保障房策略问题，需要建设周期，需要设计。

6.   23条，计划生育保障制度。这一条是失独家庭。失独家庭是敏感问题，规模看起来比较大。增长趋势会持续一段时间。

7.   29条，及时研究苗头性，倾向性问题，在落实决定，具体政策措施中，面临问题需要及时回应，采取适当措施。

问答环节：

1.   《决定》里提到，各级党政和各级党委和政府要坚持一把手亲自抓，负总责，怎么理解？

住建部有房价上涨的考核指标。到人口这块，不会机械地说，你的总和生育率或生育目标落实得怎样，但会考核相关配套措施的落实情况，比如一公里之内的幼儿园或托儿所的规划布局、幼儿或小学教师的配备培训，托幼机构的配置，公立园和私立园的比例等。

2.   俄罗斯啊生育率从1.2提到1.3，甚至提高到1.5。从研究的角度，觉得他们采取了什么好的措施，实现了增加生育率？我们的配套措施有用么？还需要做什么？

前苏联的时候一直鼓励生育，只是鼓励的方式不一样，提倡英雄母亲，二战之后一直这样。前苏联解体的时候冲击很大，预期寿命曾经一度下降了6岁，这个是在历史上是非常罕见的。

确实是跟普京这些年的一些措施号召，包括鼓励措施会有一些关系。但说实话也不是特别大，0.3左右的波动对俄罗斯重要。但我们所说的回升是寄希望于在更替水平附近。就算回到1.8，还会面临人口快速下降的问题。

破解中国的困局。不是一代人的政策能够解决的，具有长期性。有专家提到，欧洲的国家也不是特别低。传统白人生育率还是低的，欧洲很多国家越来越黑，包括移民。把低生育率问题当回事，我们以前没有达到共识，也没有引起国家高度重视。这个决定是根本性转变。

3.   一胎降低是因为结婚的人变少了，还是结婚之后生孩子的比例变少？

二孩生育政策不理想，主要是一孩生育率下降太快。两个原因就是不婚的比例，以及结婚不生育的比例都在上升。妇女终身没有结婚或生育的比例，大概是不到千分之三。不到千分之三的人终身不育。

有个指标叫递进生育率。一孩以前的递进生育率是99.97%。2017年数据，可能一孩生育率从99.97%，下降到90%左右。有8%左右的人，按照目前这个状况发展下去，是终身不生育的。上升的速度和幅度是非常大。并不清楚是不是终身未婚，按照这个指标，终身不生育是可以计算的。也不会无限制上升。

受教育高的妇女，晚婚和不结婚的比例上升很快。最终是否结婚不清楚，但过了育龄期，对生育影响不大。所以一胎下降的影响非常大。

4.   人口的迁移结果导致，一二线城市，小孩是在增多。

一线城市增加是随着父母迁移度。大城市化和特大城市华，迁移流动和抢人大战有关系。北京上海增加幅度比较大。

还有一个问题是考核指标，各地政策的原因，生育年龄比较迟。孕产妇的死亡率，大概是十万分之10-20之间，当地不敢收，都会转到好一点的城市。虽然人口下降，但一二线城市收入更高群体的，新生人口的总盘子并不是马上下降。

5.   结婚年龄限制，是否会有放开？

根据《婚姻法》规定调整空间不大，就算是改，影响也不大。现代社会真正愿意18岁生育的人很少。大学扩张、高等教育普及等，使得女性受教育程度提高，这是历史发展趋势。

希望出台一些政策，比如大学里可以结婚，也可以生子。夫妻双方可以在一个大学，政府可以提供廉租房或者宿舍，更方便的生活条件，从国家的层面可以考虑。

6.   国际经验上，是否有通过减轻教育的负担，来调整生育政策，调控生育？

发达国家都是鼓励生育，日本等几乎都是每几年出台一些新的政策，都是落到实处，但效果也没有达到预期。

中国有个很大的变动趋势，就是互联网使得生活方式发生巨大的变化。第一，人和人的交往都是线上，线下越来越少。第二，从社会学角度，独居和独身的比例上升非常快，影响到生育和生活方式。

90年代大概是8%，2015年上升到15%。日韩独身和独居的比例大概是25-30%。2020的普查，一人户的比例，可能是18%的水平。互联网改变着年轻一代的文化、生活方式、社交模式等，这是一个很大的变化。

7.   关于出生人口数的口径。2020年大概是1200万，2019年大概是1500万。如果不加任何干预，肯定会下降。是否有测算过，出生人口数的底在哪里？何时会触底？

我们都有测算。2017年测算，2020年在1240万左右。很快接近1000万，但会在这个平台持续一段时间。疫情如果能尽快结束，我们认为会有出生小的堆集，但不能叫反弹，不会掉的那么快，然后再持续往下掉。认为可能在一段时间内会在900万和1000万之间会稳定一段时间，也就维持3-5年，3-5年之后可能下降到1000万以下。适合生育的妇女少了，更替水平更低。

1000万左右的假设是在今明两年，可能2021年都有点悬。明年还是疫情，能达到1000万就不错了。后面会有很小的补偿和反弹，不会再形成高峰。

现在提辅助生存技术。两条：不规范的人工流产，造成终身不育，和工程院开会说的。但大的多少不知道，很难确定分母。

8.   有什么前置指标观测？

所有的冲击干预，孕产期保健都得服用叶酸。建档立卡的话，就得去医院。这个是可以监测的。建档立卡的趋势没问题。今年上半年监测的这些前置指标的数据，大概有10-15%的下滑，个别地区是25%。也是一些战略调研和抽样，不是全国数据。

9.   政策要坚决搬走影响生育率的三座大山，教育，医疗，消费。到现在出的政策，医疗方面上面觉得政策已经可以了么？还是是否会有更严厉政策？辅助生殖可以略微提升的手段，辅助生殖是否会成为集采？现有辅助生殖是否会有改变？

中国医改的方向是促进全民健康，更好地去参考规划。专家对此不太了解。

辅助生殖这块，以人为本的角度更便利，有些法律上的问题。比如冻卵。医疗机构困惑的是，有些法律上的问题需要突破，他们可以做什么，这方面不明确。有的医生反馈，有些人冻卵，但冻卵之后的法律问题，怎么去解决。需要医疗专家。